國家把義務教育學校標準化建設(shè)作為重大項目和改革試點工作來推進，在實施義務教育學校標準化建設(shè)的過程中，一些學校因不能達到辦學標準而被撤銷、合并，出現(xiàn)了閑置教育用地;而城市教育用地也出現(xiàn)了被擠占、分割、遷轉(zhuǎn)的情況，導致很多學校“超標運行”“非標運行”，影響了教育質(zhì)量。農(nóng)村和城郊閑置教育用地如何改造流轉(zhuǎn)，城市教育用地如何不再被侵占分割，怎樣高效利用好現(xiàn)有教育用地，面對這一系列問題，加強教育用地的規(guī)范化管理就顯得格外重要。

　　教育用地不規(guī)范的表現(xiàn)

　　在農(nóng)村或城郊，小規(guī)模學校和教學點的撤點并校導致一些教育用地閑置、荒廢。同時，城市化發(fā)展進程加快，城市發(fā)展設(shè)計、交通規(guī)劃、住宅和商業(yè)用地崛起等對教育用地形成強烈沖擊，Z地一所學校被開發(fā)商擠占，建成高檔酒店，N地民辦教育用地被國土局劃走建商品房，H地一所學校被道路分割成兩個片區(qū)且沒有運動場地……這些新聞事件中的酒店、商品房、道路，不僅擠占了教育用地，更擠占了學生學習生活的空間。因教育用地不足導致的生均土地面積、建筑面積、活動用地面積、綠化面積等不能達到學校建設(shè)標準，嚴重影響了教育質(zhì)量�，F(xiàn)在已經(jīng)形成了“農(nóng)村閑、城市擠”的教育用地局面，這既有教育部門的無奈，也有監(jiān)管部門的失職;既有教育發(fā)展的無力，也有城鎮(zhèn)化發(fā)展的無序;既存在先天規(guī)劃的不合理，也存在后天被擠占的不合法。

　　規(guī)范教育用地的努力和困境

　　近年來，各地方政府為了避免發(fā)生教育用地被閑置、分割、侵占、流失等情況，出臺了一些應對性政策，如1999年10月《哈爾濱市中小學校用地保護條例》頒布，2010年1月《廈門經(jīng)濟特區(qū)學校用地保護規(guī)定》經(jīng)修改后再度面世，《南京市中小學幼兒園用地保護條例》自2014年6月1日起施行。雖然一些地方對教育用地亂象作出了回應和努力，國家基本法也就教育用地問題有所提及，如《中華人民共和國教育法》中對教育建設(shè)保障的規(guī)定為“地方各級人民政府及其有關(guān)行政部門必須把學校的基本建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排學校的基本建設(shè)用地及所需物資，按照國家有關(guān)規(guī)定實行優(yōu)先、優(yōu)惠政策�！贝送�，《中華人民共和國義務教育法》也有相關(guān)條款。但是我們必須清醒地看到，目前我國國家層面尚未出臺專門針對教育用地規(guī)劃、設(shè)計、使用、保障等的法律法規(guī)，因此，各地面對教育用地紛爭或解決教育用地問題時出現(xiàn)三種困局：

　　第一，規(guī)范教育用地缺少依據(jù)。在明知侵占教育用地不合理、不合法時，無法依據(jù)具體法律條文追究違法者的責任。第二，各地制定法規(guī)缺少標準。僅能依靠地方經(jīng)驗和現(xiàn)實情況，這些地方性規(guī)定、意見對于解決區(qū)域教育用地問題尚且有用，但是往往在一個城市的不同行政區(qū)之間都存在差異，難以統(tǒng)一。第三，各地執(zhí)行法規(guī)政策缺少力度。尤其是在進行城市規(guī)劃設(shè)計時，教育用地難以與商業(yè)用地、住宅用地相抗衡，只好讓步。因此，亟須加快國家層面立法保護教育用地，合理規(guī)劃儲備教育用地，加強監(jiān)管充分利用教育用地，明確主體、多方協(xié)調(diào)管好教育用地，綜合治理守住教育用地�；�于此，我們提出以下建議。

　　嚴格普查，做好教育用地登記

　　做好教育用地普查不僅有助于了解現(xiàn)有教育用地存量和使用情況，而且在規(guī)劃教育用地時也能依據(jù)數(shù)據(jù)進行科學合理的設(shè)計。

　　各級政府應分步實施，層層匯總，定標準、報數(shù)據(jù)、繪圖像、做編號、常態(tài)化。第一，確定教育用地普查的標準和規(guī)范。先進行教育用地普查區(qū)域性試查，從而確定全國統(tǒng)一的普查標準和規(guī)范。第二，開展教育用地普查，做好統(tǒng)計數(shù)據(jù)登記。一方面應明確現(xiàn)有教育用地數(shù)量、面積、規(guī)模，標注位置和地形;另一方面應如實呈報教育用地現(xiàn)使用情況，閑置或挪作他用須呈報清楚。第三，繪制區(qū)域及全國性的教育用地布局圖。第四，為每一塊教育用地編號，登記造冊，建立數(shù)據(jù)庫。全國性數(shù)據(jù)和繪圖完成后，由教育部、國土資源部和國家統(tǒng)計局共同審定現(xiàn)有教育用地，并為每一塊教育用地編號。第五，每年由各級教育部門逐級上報教育用地數(shù)據(jù)，國家及地方統(tǒng)一監(jiān)測。第六，實行教育用地統(tǒng)計定期公布制度。由教育部、國土資源部和國家統(tǒng)計局共同向社會公開全國教育用地統(tǒng)計年鑒或統(tǒng)計公報，或在教育發(fā)展年鑒中專列教育用地項目，確保人民群眾對于教育用地的知情權(quán)。

　　綜合監(jiān)管，治理現(xiàn)有教育用地

　　對于現(xiàn)有教育用地，主要開展三方面的綜合治理工作：一是提高在用地的利用率，采取立面美化、綠化增加生均綠化面積，學校食堂樓頂建操場、樓下建停車場等因地制宜的策略拓展教育用地空間，充分提高在用教育用地的利用率。二是合理處置閑置教育用地，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求“合理制定閑置校園校舍綜合利用方案，優(yōu)先用于教育事業(yè)發(fā)展”�？刹捎媒逃�用地置換或下移的方式，確保教育用地不流失、不分割。如原來的薄弱學校升級改造，選址新建，可采用原上一學段教育用地轉(zhuǎn)做下一學段教育用地的策略，比如中學轉(zhuǎn)小學，保住教育用地的同時拓展下一學段教育的活動空間。三是整治教育用地周邊環(huán)境，使教育用地成為真正的凈土，為教育用地及其周邊創(chuàng)造安全、文明、和諧、清潔的環(huán)境。對于教育用地周邊被高樓遮擋、被噪聲污染的應盡快治理。

　　加快立法，保障教育用地

　　保障教育用地是政府完善城鄉(xiāng)公共服務配套的重要民生基礎(chǔ)，加快教育用地立法，可以避免地方經(jīng)濟發(fā)展擠占、縮減、挪移教育用地，有效提高教育用地效率。

　　開展教育用地立法工作，應注意：第一，細化責任，明確主體分工。無論是立法主體還是執(zhí)法主體，都應細化責任分工，使各個部門明確職責范圍與界限。應確保教育部門在教育用地方面的話語權(quán)和決策地位，規(guī)定凡是涉及教育用地的事務，首先征詢教育部門意見。由教育部門、國土資源部門、財政部門和法制部門配合，制定教育用地法律法規(guī)并推動執(zhí)行;實行教育用地的確立、變更事務聯(lián)合審批制度。第二，確立教育用地地位及用地標準。在城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃中，要保障教育用地優(yōu)先合理規(guī)劃。建議國家層面首先參照標準化學校的建設(shè)標準為學校教育用地做好基礎(chǔ)保障，明確學校教育用地面積與學校發(fā)展的各項指標因素相匹配。第三，確保新建居住區(qū)預留配套教育用地。合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務教育學校布局，根據(jù)人口變化趨勢預留足夠的學校教育用地，并且確保學校建設(shè)與新建居民區(qū)在規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收和使用方面的同步。從制度層面確保教育用地與城市發(fā)展同步擴張和增長，確保教育基礎(chǔ)設(shè)施滿足城市發(fā)展需要。第四，明確教育用地變更的規(guī)定。明確教育用地使用范圍，若確需調(diào)整變更，應在法律層面規(guī)定審批程序，并對現(xiàn)有教育用地做好補償。同時也應規(guī)定哪幾類或處于哪個區(qū)域內(nèi)的教育用地不得變更。第五，加快教育用地確權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村教育用地來源多樣，學校建筑設(shè)施投資主體多元，這樣復雜的閑置教育用地歸屬成了土地提供者與學校建設(shè)者的矛盾。因此需加快教育用地確權(quán)，明確教育用地歸屬。此外，在出臺專門的教育用地法律的同時，還應在《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》等教育法律中明確增加有關(guān)教育用地的條款。

　　(作者柳世玉系南京師范大學教育學博士后，張新平系南京師范大學教授。本文系教育部重大課題攻關(guān)項目“教育高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系研究”【20JZD053】系列成果之一)