民辦教育在我國教育發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。2019年，全國共有各級各類民辦學(xué)校19.15萬所，比上年增加8052所，占全國比重36.13%。其中，民辦高校數(shù)達(dá)到757所，占全國普通高等學(xué)校數(shù)的28.16%;民辦高校普通本專科在校生數(shù)達(dá)到708.83萬人，占全國普通本專科在校生數(shù)的23.38%。民辦教育對我國于2002年實現(xiàn)高等教育大眾化、2019年實現(xiàn)高等教育普及化具有重要意義。在保持?jǐn)?shù)量發(fā)展的同時，如何進(jìn)一步提升辦學(xué)質(zhì)量是我國民辦教育發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。2016年11月，全國人大常委會修改了《民辦教育促進(jìn)法》，2021年5月，國務(wù)院發(fā)布了修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)。兩份規(guī)范性法律文件為我國民辦教育的未來發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。

　　在民辦教育領(lǐng)域全面落實堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

　　在民辦教育領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對于確保民辦教育的發(fā)展方向具有極其重要的意義。在2016年修改的《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，修訂后的《實施條例》對在民辦教育領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)做了全面規(guī)定。首先，在第一章總則部分規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，第19條規(guī)定，民辦學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人或者代表進(jìn)入學(xué)校決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的程序。再其次，第26條和第27條規(guī)定，民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括黨組織負(fù)責(zé)人，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有黨的基層組織代表。最后，在法律責(zé)任部分規(guī)定，對于民辦學(xué)校未保障學(xué)校黨組織履行職責(zé)的，依照《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定給予處罰。修訂后的《實施條例》為在民辦教育領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了重要的法規(guī)依據(jù)。

　　確立民辦教育發(fā)展基本原則

　　“支持和規(guī)范”是新時代黨和國家發(fā)展民辦教育的重要政策原則。2015年黨的十八屆五中全會提出，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”。2017年黨的十九大報告重申“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”。

　　修訂后的《實施條例》將黨中央文件精神納入其中，在第3條中明確規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法支持和規(guī)范社會力量舉辦民辦教育，從而在行政法規(guī)層次確立了“支持和規(guī)范”民辦教育發(fā)展這一基本原則。這也體現(xiàn)在修訂后《實施條例》的各項制度中，并將成為今后很長一段時期內(nèi)我國民辦教育發(fā)展的重要指導(dǎo)原則。

　　建立健全民辦學(xué)�；�本制度

　　修訂后的《實施條例》建立健全了適用于營利性和非營利性兩類民辦學(xué)校的基本制度。舉其要者：

　　監(jiān)督機構(gòu) 監(jiān)督機構(gòu)的缺失是我國民辦學(xué)校治理中的一個薄弱環(huán)節(jié)。修訂后的《實施條例》較為系統(tǒng)地規(guī)定了民辦學(xué)校的監(jiān)督機構(gòu)。第27條明確規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和學(xué)校章程對學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)事應(yīng)當(dāng)列席學(xué)校決策機構(gòu)會議。同時，監(jiān)督機構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等內(nèi)容是民辦學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要事項。

　　招生制度 修訂前的《實施條例》規(guī)定民辦學(xué)�？梢宰灾鞔_定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。修訂后的《實施條例》對招生制度做了重要修改,在招生標(biāo)準(zhǔn)和方式方面，民辦學(xué)校仍享有自主權(quán)，但是須在審批機關(guān)核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，同時要與公辦學(xué)校同期招生。在招生范圍方面，則與修訂前有重大變化，由原來的自主確定招生范圍修訂為，實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生，實施普通高中教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)主要在學(xué)校所在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)招生。修訂后的《實施條例》還特別強調(diào)實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得組織或者變相組織學(xué)科知識類入學(xué)考試，不得提前招生。

　　境外教材 修訂前的《實施條例》沒有提到境外教材問題，修訂后的《實施條例》則明確規(guī)定，使用境外教材的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得使用境外教材。這對社會主義核心價值觀的塑造具有重要意義。

　　禁止濫用市場支配地位，排除、限制競爭行為 濫用市場支配地位，排除、限制競爭是《反壟斷法》禁止的重要壟斷行為。修訂后的《實施條例》借鑒《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，將民辦教育領(lǐng)域濫用市場支配地位，排除、限制競爭行為予以規(guī)范，對于形成良性競爭的民辦教育市場具有非常重要的意義。

　　關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管 修訂后的《實施條例》針對營利性和非營利性民辦學(xué)校，規(guī)定了統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管制度。非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公允的原則。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度。這些制度規(guī)定彌補了2016年修改的《民辦教育促進(jìn)法》及修訂前的《實施條例》的缺漏，對于規(guī)范兩類民辦學(xué)校的辦學(xué)行為具有重要意義。

　　為非營利性民辦學(xué)校發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)

　　2016年修改的《民辦教育促進(jìn)法》的一項重要內(nèi)容是，明確將民辦學(xué)校分為非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校，對民辦學(xué)校實行分類管理。修訂后的《實施條例》進(jìn)一步將民辦學(xué)校分類管理的各項制度予以具體化。兩個重要規(guī)范性法律文件為我國民辦學(xué)校、特別是非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

　　一是明確了公辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的關(guān)系。這對于兩類學(xué)校的健康發(fā)展具有非常重要的意義。修訂后的《實施條例》明確規(guī)定，實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益。這一規(guī)定和非營利性民辦學(xué)校的本質(zhì)特征“不得取得辦學(xué)收益”是相一致的。管理費等方式相當(dāng)于關(guān)聯(lián)交易。

　　二是禁止或限制非營利性民辦學(xué)校上市。近年來，教育行業(yè)成為資本市場的一個熱點。值得注意的是，已有若干主營義務(wù)教育等教育階段學(xué)校的公司通過協(xié)議控制(VIE結(jié)構(gòu))到海外上市。修訂后的《實施條例》規(guī)定，任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校。這就完全禁止了主營此類學(xué)校的公司到海外上市的可能性，對此類教育公司將產(chǎn)生直接影響。而對于高中階段、高等教育階段的非營利性民辦學(xué)校，盡管《實施條例》在協(xié)議控制禁止部分沒有規(guī)定，但是規(guī)定了“不得改變所舉辦或者實際控制的非營利性民辦學(xué)校的性質(zhì)，直接或者間接取得辦學(xué)收益”，以及關(guān)聯(lián)交易條款的存在，對于相關(guān)教育公司通過協(xié)議控制到海外上市仍然存在潛在的限制性影響。

　　三是對非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易予以特殊監(jiān)管。修訂后的《實施條例》在統(tǒng)一規(guī)定適用于兩類民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管規(guī)則的前提下，對非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易予以特殊監(jiān)管。第45條規(guī)定，實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。該條款完全禁止了義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易，無論該關(guān)聯(lián)交易是否正當(dāng)。該條款還規(guī)定，教育、人力資源社會保障以及財政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對非營利性民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方簽訂協(xié)議的監(jiān)管，并按年度對關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行審查。

　　四是對非營利性民辦學(xué)校的特殊支持。2016年修改的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了針對非營利性民辦學(xué)校的多項特殊政策支持。修訂后的《實施條例》則予以進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)相關(guān)條文的規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以參照同級同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費等相關(guān)經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，對非營利性民辦學(xué)校給予適當(dāng)補助。地方人民政府出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持非營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠�？h級以上地方人民政府可以采取政府補貼、以獎代補等方式鼓勵、支持非營利性民辦學(xué)校保障教師待遇。

　　(作者系北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所副研究員)